Noviembre 26, 2009

MULTILATERALISMO 2.0 – ¿asumirán el desafío los ministros de comercio?

por Anne Laure Constantin, IATP

CONTENIDO

I. LUCHANDO CON DOHA: los negociadores no llegan a ningún lado con este lento ritmo de las negociaciones

II. LOS MINISTROS SE DIRIGEN A GINEBRA: ¿qué lograrán de la oportunidad?

III. DERRIBANDO UNA NUEVA PARED: ¿cuáles serán las implicaciones?

IV. FECHAS IMPORTANTES PARA RECORDAR

La Organización Mundial de Comercio está preparando su 7a conferencia ministerial, la cual tendrá lugar del 30 de Noviembre al 2 de Diciembre de 2009, en Ginebra. Mientras los ministros de comercio preparan sus maletas, algunos cuestionan el valor o la importancia de este viaje. Luego de haber pasado más de un año del colapso de la reunión mini-ministerial –ocurrida en julio del 2008- las negociaciones de la Ronda de Doha no han registrado el menor avance, excepto para ir en retroceso de acuerdo a algunos representantes de países en desarrollo.

En vista de las múltiples crisis que el mundo enfrenta actualmente, surge una necesidad desesperada por encontrar una forma distinta de hacer negocios llamado el “Multilateralismo 2.0.”. Sin embargo, los líderes políticos están reacios a cambiar. Es necesario reflexionar sobre las circunstancias que los harían cambiar.

I. LUCHANDO CON DOHA: los negociadores no llegan a ningún lado con este lento ritmo de las negociaciones

La declaración del Foro del G20, el cual tuvo lugar en Pittsburgh en Septiembre del 2009, comprometió a los gobiernos a “llevar a la Ronda de Doha a concluir con éxito en el 2010.” Los ecos de esta declaración llegaron a Ginebra, donde los negociadores se preguntaron acerca de la manera en que lograrán la conclusión de las negociaciones de Doha. El Director General de la OMC -Pascal Lamy- propuso un intensivo programa de trabajo para octubre y noviembre. Sin embargo, no llegaron nuevas instrucciones para los ministros de comercio. Aún no ha sido designado el nuevo representante comercial de Estados Unidos en Ginebra. Las reuniones tuvieron lugar, algunas con duración de media hora por falta de material para las discusiones, otras se enfocaron en un elevado nivel técnico intentando lograr un compromiso. Lo anterior se dio –por ejemplo- en el caso de las negociaciones agrícolas. No obstante, tampoco se generó progreso alguno. De hecho, durante la reunión del Comité de negociaciones Comerciales del 23 de octubre, muchos miembros se quejaron del retroceso en las negociaciones. Los líderes del G20 se comprometieron a “revisar el progreso de las negociaciones en su próxima reunion” (en junio de 2010). Es importante señalar que esta “revisión” no les llevará mucho tiempo, simplemente tendrán que postponer una vez más la conclusión de la Ronda de Doha.

La falta de decisión del gobierno de Obama respecto a la política comercial de Estados Unidos, ha sido una razón central que explica el estancamiento de las negociaciones. El Presidente Obama se encuentra atrapado entre los intereses comerciales del Congreso – donde influyentes voces todavía insisten en incrementar el acceso al mercado para las empresas Estadounidenses- y de los trabajadores – los sindicatos de trabajadores desilusionados por las políticas comerciales abogan porque dichas políticas beneficien a los trabajadores. Otros miembros de la OMC en Ginebra están ansiosos porque finalmente sea nombrado un embajador comercial de Estados Unidos, pero el Senado no fue capaz de confirmar a Michael Punke a tiempo para la Conferencia Ministerial. Al responder a las consultas de los miembros del Senado durante su proceso de confirmación como representante comercial, Punke no mostró una posición innovadora en su enfoque en torno a las negociaciones. En lo referente a las subvenciones agrícolas, al algodón, el acceso a mercados y el comercio de servicios, la mayor parte de sus respuestas manifestaron una línea similar a la que habría formulado algún funcionario del gobierno de Bush. Al responderle al Presidente del Comité de Finanzas del Senado, Max Baucus, Punke subrayó que “en caso de ser confirmado en su cargo, [él] insistiría en lograr un acuerdo que permita lograr nuevas y significativas oportunidades para los exportadores Estadounidenses.” Al expresarse así, Punke pareció olvidar las nuevas y significativas oportunidades que les fueron prometidas a los países en desarrollo en el 2001.

Mientras en Ginebra, la oficina del Representante Comercial de Estados Unidos continúa insistiendo en que necesitan tener mayor claridad sobre las concesiones de acceso al mercado por parte de los países en desarrollo más grandes. Con este fin, Estados Unidos ha mantenido reuniones bilaterales de manera continua con Brasil, China, India y otros pocos miembros de la OMC. Sin embargo, este proceso está generando más frustración que logros, ya que muchos países se están quejando porque están siendo excluidos y los países con economías emergentes temen encontrarse arrinconados.

No obstante, la situación de Estados Unidos no constituye el único obstáculo para Doha. Entre los negociadores de los países en desarrollo ubicados en Ginebra, hay un sentimiento generalizado de que el enfoque para el “desarrollo” de la Ronda ha desaparecido, según lo establece la ONG internacional Oxfam, en su informe publicado en julio del 2009 Promesas vacías. El proceso de compromiso bilateral ha revivido el miedo de que se logre un resultado de las negociaciones que sea aceptable para las economías más grandes del planeta y no aporte beneficios para los países pobres. En un comunicado emitido el 29 de octubre en el Cairo, los ministros de comercio africanos dieron a conocer su opinión de manera clara: “Nosotros consideramos que las consultas informales bilaterales y plurilaterales pueden resultar útiles para mejorar el entendimiento mutuo. Sin embargo, dichas consultas no pueden ser un sustituto para un proceso multilateral genuino, ni deberían afectar el consenso alcanzado en el contexto multilateral.” A nueve años del inicio de la Ronda de Doha, se ha incrementado la desconfianza entre los miembros de la OMC. Los desacuerdos sobre el contenido del mandato y sobre cómo deberían proceder las negociaciones, quizás se ha ampliado. Los observadores alrededor del mundo se están preguntando lo que se requeriría para que los ministros de comercio se percaten de la situación. La negación solamente permitirá que prevalezca el status quo inaceptable durante unos cuantos años más. Se deberían dar cuenta de que ya es suficiente y que la situación ha llegado al límite.

II. LOS MINISTROS SE DIRIGEN A GINEBRA: ¿qué lograrán de la oportunidad?

La decisión de convocar la 7a. Conferencia Ministerial de la OMC fue aprobada por el Consejo General en mayo de este año. El acuerdo establece que la OMC requiere que sus miembros se reúnan a nivel ministerial cada dos años. Sin embargo, desde la Conferencia Ministerial de Hong Kong en el año 2005, el DG Lamy ha esperado lograr una mayor cercanía hacia la conclusión de las negociaciones de Doha para convocar nuevamente a los ministros comerciales. Cuatro años más tarde, todavía está lejos de lograrse un acuerdo final y la OMC corre el riesgo de perder su credibilidad. Los ministros de comercio, en cambio, están siendo invitados a debatir sobre “la OMC, el Sistema Multilateral de Comercio, y el actual Ambiente Económico Global”. Este tema de debate, se supone que debe motivarlos a considerar a la OMC como una piedra angular de la estabilidad económica. Más específicamente, los Ministros se enfocarán en “la Revisión de las actividades de la OMC, incluyendo el programa de trabajo de Doha” en el primer día y en “la contribución de la OMC para la recuperación, el crecimiento y el desarrollo” en el segundo día.

No hay escasez de temas para discutir bajo estos dos amplios subtemas. Eligiendo uno al azar: los ministros podrían debatir sobre las lecciones aprendidas, a raíz de la crisis de los precios de los alimentos y su relación con la contribución de la OMC a la seguridad alimentaria. Para así derivar conclusiones sobre la manera de reformar las reglas del comercio agrícola de ahora en adelante. De hecho, según un informe del departamento de agricultura de Estados Unidos (USDA por sus siglas en inglés) del año 2008, “la dependencia en las importaciones de alimentos en muchos países en desarrollo, ha aumentado durante las últimas tres décadas.” Es especial, para los países menos avanzados, el estudio del USDA concluye que – como consecuencia de esta dependencia – el aumento de precios registrado en el año 2007, conducirá a un aumento del 8 por ciento en la brecha alimentaria (la cantidad de alimentos requerida para aumentar el consumo alimentario de todos los grupos de ingresos a un nivel nutricional de aproximadamente 2,100 calorías por persona). Cabe cuestionarse el porqué no consideran esta situación como una razón suficiente para reconsiderar los supuestos beneficios del libre comercio para la seguridad alimentaria.

De manera alternativa, los ministros podrían discutir si una mayor liberalización de los servicios financieros es una sabia estrategia, dado que actualmente no han sido implementadas las regulaciones adecuadas; o si la facilitación del comercio en biocombustibles ayudará a mitigar el cambio climático en vista de las últimas evidencias. Resulta claro que no faltarán temas para debatir. Los ministros podrían aprovechar el estancamiento de las negociaciones en Doha y determinar un camino a seguir que asegure la relevancia de la OMC ante los desafíos del siglo XXI.

Pero ninguno de estos temas cruciales será prominente. Actualmente, hay poco interés en el tema oficial de la conferencia ministerial. En cambio, los ministros considerarán una serie de informes sobre temas secundarios, los cuales abarcarán desde el e-commerce hasta las restricciones de la balanza de pagos, incluyendo el comercio en aeronaves civiles. En el contexto de estas discusiones, los funcionarios se involucrarán en las negociaciones para tratar de lograr algún progreso para Doha.

El 16 de octubre, la India circuló una propuesta de parte de un grupo más amplio de países que intentan iniciar un proceso para “revisar el funcionamiento, eficiencia y transparencia de la OMC. También consideran apropiado el llevar a cabo mejorías sistémicas.” La propuesta no generó mucho entusiasmo. Sin embargo, será discutida durante la Conferencia Ministerial y podría conducir a la formulación de un mandato para que el Consejo General designe dicho proceso. Este sería un paso en la dirección adecuada. No obstante, a menos que los miembros de la OMC decidan llevar a cabo una evaluación seria, de los resultados de 25 años de aplicación de las reglas del estilo de la Ronda de Uruguay en sus economías, es probable que el proceso continúe siendo en gran medida un ejercicio formal.

Recientemente, Pascal Lamy solicitó que la conferencia ministerial cumpliera la labor de “facilitar el compromiso político necesario para concluir la Ronda de Doha el próximo año” (discurso del 17 de noviembre del Consejo General). Los Ministros fueron advertidos contra el peligro que implica el hecho de caer en la tentación de alejarse de la declaración habitual de apoyo, para lograr una rápida conclusión para la ronda de negociaciones. Esto, a pesar de que las declaraciones han probado ser inútiles durante los últimos cuatro años.

III. DERRIBANDO UNA NUEVA PARED: ¿cuáles serán las implicaciones?

El 9 de noviembre de 2009, Europa celebró el vigésimo aniversario de la caída del muro de Berlín. En su mayoría, las celebraciones se enfocaron en el triunfo de los derechos civiles y políticos sobre la dictadura y la censura. No obstante, la mayoría de los observadores han señalado la confusión en la que se sumieron, no sólo Europa sino el mundo entero, por el final de la era bipolar. Entre ellos, Pascal Lamy ha argumentado “la realidad es que el final de la Guerra fría nos tomó a todos por sorpresa (…). Un nuevo orden mundial surgió. Sin embargo, no tuvieron lugar suficientes pensamientos y discusiones sobre las estructuras de gobernabilidad. Nunca se dio una conferencia como la de San Francisco o Bretton Woods posterior a 1989. Como resultado, las estructuras de gobernabilidad global no fueron ajustadas a la nueva era. En esta situación radican gran cantidad de los problemas actuales” (discurso en la Universidad Bocconi en Milán el 9 de Noviembre).

El Sr. Lamy se abstuvo de convocar a una reunión al estilo Bretton Woods para el siglo XXI, quizás porque podría prevenir la conclusión de la Ronda de Doha. Dicha propuesta, tendría la ventaja de atraer a algunos de los críticos del Sr. Lamy, quienes han argumentado por años acerca de la necesidad de reimpulsar el sistema multilateral. Cabe señalar que si la tremenda crisis financiera y económica experimentada por el mundo no resulta suficiente para lograr tal reforma, no se sabe qué más será necesario para lograrlo.

Tristemente, el diagnóstico— de que los gobiernos nacionales y las instituciones inter-gubernamentales son incapaces de controlar las multiples crisis que enfrentan de un modo colaborativo – es inegable. La reciente Cumbre Mundial de la Seguridad Alimentaria convocada por la FAO (16-18 de noviembre del 2009) produjo sólo retórica vacía. Mientras más se acerca la fecha de la Conferencia Climática de Copenhague, más intentan los países desarrollados la disminución de su importancia. Se ha registrado un progreso demasiado limitado para atacar de raíz las causas de la crisis financiera. Aún más, estos procesos, tales como las negociaciones de la Ronda de Doha, se dan aislados uno del otro.

Las negociaciones de Doha están atascadas, tanto porque el programa de trabajo es obsoleto, como porque el nuevo balance de poder no es vigente para que el esquema de toma de decisiones se dé en igualdad de condiciones que durante la Ronda de Uruguay (cuando dos miembros - Estados Unidos y la Unión Europea- pudieron ponerse de acuerdo en el logro de un acuerdo, e impusieron su conclusión al resto de los miembros). Brasil fue el primer gran país en desarrollo que ejerció un rol de liderazgo en la OMC. Fue seguido por la India y más recientemente por China. Otros países en desarrollo también están más conscientes sobre las reglas del juego multilateral comercial y los países africanos han podido utilizar el caso del algodón como arma en las negociaciones. La crisis económica global y la manera en que el G20 ha vuelto obsoleto al G8, como el foro central para la toma de decisiones económicas, sólo refuerza el peso de los países “emergentes”.

La OMC necesita cambiar a una nueva versión de multilateralismo, uno que sea más interactivo, descentralizado y más centrado en el usuario, es decir, enfocado en los intereses de la gente: una especie de “Multilateralismo 2.0.” Primeramente, todo esto implica el reenfocar el preámbulo del Acuerdo de Marrakesh, el cual establece a la OMC y define como los objetivos de la organización: “aumentar los estándares de vida”, “el desarrollo sustentable” y “la protección y la preservación del medio ambiente.” La obsesión exclusiva con los aranceles y las subvenciones, a expensas de las metas de las políticas públicas, debe terminar.

Más allá de esto, los detalles para los nuevos arreglos necesitan ser debatidos entre los gobiernos con la participación de otras partes interesadas involucradas. Hay gran cantidad de ideas provenientes del ámbito académico, de expertos de la sociedad civil o incluso de funcionarios de gobierno. El hecho de reconocer la creciente oleada de regionalismos y la designación de un rol a la OMC, para que construya un puente entre los distintos acuerdos, es una de las ideas prevalecientes. Otra idea, es la revisión de los procesos de toma de decisiones que permitan una mayor inclusión y transparencia. También resulta obvio que la OMC necesita revisar su relación con el resto del sistema multilateral y sobre como postpone o suspende las competencias de otros órganos intergubernamentales en las áreas de derechos humanos, medio ambiente y desarrollo. Es decir, reduce los mandatos de dichos órganos como si fueran un elemento más de la matriz de la política comercial.

Durante su discurso en Milán, Pascal Lamy subrayó 5 ingredientes para que el sistema de gobernabilidad funcione: liderazgo, legitimidad, coherencia, responsabilidad y eficiencia para traer resultados que beneficien a la gente. De hecho, estos serán buenos puntos de comparación para evaluar el registro de la gobernabilidad global – y la contribución de la OMC. Será que los ministros de comercio aborden estos puntos para “revisar las actividades de la OMC?”. Los grupos de la sociedad civil, que se reunirán durante la conferencia ministerial, ciertamente lo harán.

IV. FECHAS IMPORTANTES PARA RECORDAR

Nov. 30 – Dic.2: Séptima Conferencia Ministerial de la OMC

7 -18 de Diciembre: Conferencia Climática en Copenhague (UNFCCC)

27 – 31 de Enero del 2010: Reunión Anual del Foro Económico Mundial en Davos, Suiza

Junio de 2010: Foro del G20 en Canadá